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28 6月 , 2020  

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www.365sb.com 3  中国南海岛礁

原标题:【南海研究】吴士存:规则与秩序建设:南海形势演变的新格局

吴士存:美国未来搅局南海的意图没减

www.365sb.com ,8月6日,中国外交部长王毅(右)在菲律宾马尼拉出席东亚合作系列外长会期间会见美国国务卿蒂勒森。
(新华社记者 乌玛利 摄)

  自2016年下半年以来,受中国与东盟有关国家加强多边和双边对话磋商等积极因素的推动,南海形势持续朝着“降温、趋缓”和回归合作的向好态势发展。然而南海问题仍存在诸多不稳定因素,未来南海局势走向如何,是域内国家和国际社会普遍关注的话题。

吴士存:规则与秩序建设:南海形势演变的新格局

在菲律宾召开的第50届东盟外长会于当地时间8月5日正式通过了“南海行为准则”框架,这一框架是推进就制定正式行为准则进行协商的概要性文件。外界分析认为,这一成果也许会转化为多年来在解决南海争议方面取得的首个重大进展。

■美国未来搅局南海的意图没减

  日前,中国南海问题研究院院长吴士存在出席第六届世界和平论坛时阐述了当前南海形势特点、未来影响南海走势的主要因素,以及如何维护南海和平稳定的对策建议。中国南海网将其演讲内容摘录如下:

作者:吴士存,中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席

与此同时,美国国务卿蒂勒森也开始了就任后的首次东南亚访问,主要以菲律宾、马来西亚、泰国为主。由于上台后特朗普政府缺乏一个连贯的亚洲政策,蒂勒森此次东南亚之行可能意在凸显美国“并没有忘了这个地区”。

在菲律宾召开的第50届东盟外长会于当地时间8月5日正式通过了“南海行为准则”框架,这一框架是推进就制定正式行为准则进行协商的概要性文件。外界分析认为,这一成果也许会转化为多年来在解决南海争议方面取得的首个重大进展。

  现状

来源:中国南海研究院

更为重要的是,为了加强自己在这一区域的存在感,美国未来还会利用一些手段和方式搅局南海。

与此同时,美国国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex
Tillerson)也开始了就任后的首次东南亚访问,主要以菲律宾、马来西亚、泰国为主。由于上台后特朗普政府缺乏一个连贯的亚洲政策,蒂勒森此次东南亚之行可能意在凸显美国“并没有忘了这个地区”。更为重要的是,为了加强自己在这一区域的存在感,美国未来还会利用一些手段和方式搅局南海。

  在双边层面,中国与有关声索国积极推动重回双边谈判正轨,并致力于加强海上务实合作。今年5月,中菲在贵阳举行了首次两国政府间南海问题双边磋商会议,就中菲两国建立信任措施、促进海上合作与海上安全,以及争议最终解决建立了机制性对话平台。同时,中国与东盟有关国家还逐步抛弃竞争、冲突的“零和”思维,加强海上执法安全合作。目前,中国已经与菲律宾、越南海警部门签署合作谅解备忘录,与马来西亚、印尼两国海上执法安全合作也在积极的商谈中。

引言

style=”font-size: 16px;”> style=”font-size: 16px;”>事实上,自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来,中国采取了一系列稳定南海局势的措施。但我们也要看到,中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国围绕南海岛礁领土主权和海域管辖权主张争议,这一实质问题并未解决,美国、日本等部分域外国家围绕南海的航道控制、资源开采及海权优势等地缘政治利益诉求并不会放弃。 style=”font-size: 16px;”>

美南海行动将更加频繁

■美南海行动将更加频繁

  在多边层面,2016年7月,中国与东盟十国发表了《关于全面有效落实的联合声明》,再次强调直接相关主权当事国家谈判协商和平解决有关争议;9月,中国-东盟领导人会议审议通过《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《关于在南海适用的联合声明》两份文件,进一步完善中国与东盟各国共同管控南海海上局势、避免海上冲突危机爆发和升级机制。今年5月,中国与东盟10国在落实《宣言》高官会期间审议通过了“南海行为准则”框架,“准则”磋商取得了重要阶段性成果。

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特朗普执政以来,美国亚太政策、南海政策的缺失和不确定性增加了亚太国家,尤其是其盟国和伙伴国的不安全感和焦虑情绪。今年6月初的香格里拉对话会上,美防长马蒂斯有意安抚其盟友和伙伴:“我们将持续同长期的、坚定的盟友共同努力实现地区安全的最大化。我们将确保我们维系和平的军事手段。”

特朗普执政以来,美国亚太政策、南海政策的缺失和不确定性增加了亚太国家,尤其是其盟国和伙伴国的不安全感和焦虑情绪。今年6月初的香格里拉对话会上,美防长詹姆斯·马蒂斯(James
N.
Mattis)有意安抚其盟友和伙伴:“我们将持续同长期的、坚定的盟友共同努力实现地区安全的最大化。我们将确保我们维系和平的军事手段。”不久前,美国媒体就披露今年4月马蒂斯将一份年度计划送交白宫,该计划规划了2017年全年美国将派军舰和战机在南海挑战中国海洋权益主张的具体安排,特朗普随后批准了这份计划。在奥巴马政府时期,美军开展所谓航行自由行动是按“一事一请”的方式进行的,这不仅拉长了批准周期,也给外界留下此类行动“是针对中国某次具体行为所作出的特定反应”的印象,而非例行行动。

  挑战

资料图:游弋在南海海域的美国“卡尔·文森”号航母编队(图自网络)

不久前,美国媒体就披露今年4月马蒂斯将一份年度计划送交白宫,该计划规划了2017年全年美国将派军舰和战机在南海挑战中国海洋权益主张的具体安排,特朗普随后批准了这份计划。

特朗普是否已经批准这一计划、该计划是否还要提交国会通过?目前尚无官方消息可以证实。但此报道似乎不是空穴来风,美国利用机制化的“南海自由行动”计划搅局南海形势、破坏南海和平、巩固和重建针对中国的“同盟伙伴关系”、遏阻由中国主导的南海规则和秩序建设进程是不争的事实。美国新一轮南海航行自由行动计划的实施,对南海形势发展的影响将是全面的、深刻的和极其负面的。按照新计划,美国航行自由行动决策权力下放、决策程序减少和决策过程缩短,且基本由军方主导,因此可以断定未来美军在南海的航行自由行动将更加频繁、更加机动,挑衅的目的性和政治性更强。

  目前形势虽总体维持相对稳定,但依然存在诸多不确定性因素,甚至是消极因素,可能会导致南海形势的再度升温。特别是南海仲裁案改变了南海博弈的规则,争端方可能会将其关注重点转向实际控制以及海域管辖权,通过军事或民事手段强化海上力量的存在,巩固加强海上执法以及单方面开发资源;美、日等域外力量亦可能借助仲裁加大挑战中国在南海的权益主张。

在8月初举行的中国-东盟外长会议上,中国和东盟国家就“南海行为准则”(以下简称“准则”)形成单一文本达成共识,此举在赢得国际社会广泛赞誉的同时,也标志着南海形势的发展进入了一个新的阶段,即:规则、机制与秩序构建。

在奥巴马政府时期,美军开展所谓航行自由行动是按“一事一请”的方式进行的,这不仅拉长了批准周期,也给外界留下此类行动“是针对中国某次具体行为所作出的特定反应”的印象,而非例行行动。

■影响主要在两个层面

  第一,南海对于美国维持亚太地区,尤其是西太平洋地区的主导地位至关重要,因此,不管特朗普政府全球和亚太战略的如何调整,中美在南海的地缘政治博弈将持续存在。特别是美国挑起的中美在南海地区的军力博弈或某种形式的军事对抗,将成为未来南海地缘政治竞争和海权争夺的显著特征。

事实上,自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来,中国采取了一系列稳定南海局势的措施,比如:推动中菲关系持续改善、加快“准则”磋商、加强中国-东盟安全合作等,持续引导南海局势向好发展。但我们也要看到,中国与菲律宾、越南、马来西亚等声索国围绕南海岛礁领土主权和海域管辖权主张争议,这一实质问题并未解决,美国、日本等部分域外国家围绕南海的航道控制、资源开采及海权优势等地缘政治利益诉求并不会放弃。因此,从这一视角看,未来一段时期,南海形势出现颠覆性变化的可能性虽然不大,但目前这种趋缓、向好的局面只是暂时和表面的,不能完全排除未来出现阶段性、局部性动荡的可能。

www.365sb.com扶桑初叶军事插手南海 神州南海主权面前碰到四大挑战。特朗普是否已经批准这一计划、该计划是否还要提交国会通过?目前尚无官方消息可以证实。但此报道似乎不是空穴来风,美国利用机制化的“南海自由行动”计划搅局南海形势、破坏南海和平、巩固和重建针对中国的“同盟伙伴关系”、遏阻由中国主导的南海规则和秩序建设进程是不争的事实。

众所周知,自去年下半年以来,南海形势出现了“降温、趋缓”的向好发展态势,中国和东盟国家“南海行为准则”磋商取得积极进展,已于5月中旬通过“准则框架文本”,在建立以规则为基础的危机管控机制道路上迈出了实质步伐。毋庸置疑,美国的这一新举措将对目前已经趋于稳定的南海形势产生颠覆性的破坏性影响,与地区国家致力于增进政治互信和推动海上合作的努力相背离,同时也会对中国与东盟国家正在进行的准则磋商进程,以及未来中国主导的南海地区安全秩序建设产生极大的负面冲击。

  第二,日本日益成为影响南海形势发展新的变数。日本将南海视为攸关其能源进口和贸易通道安全的“海上生命线”,并试图借助南海问题,扩大地区事务影响力和军事存在,以实现其“政治大国”、“军事大国”目标。今年5月,日本海上自卫开始二战以来最大规模的海外军事行动,派遣最大护卫舰“出云”号开始进入南海,在6月与美国海军“里根”号核动力航母进行了联合训练,并邀请了东盟10国军方官员一同巡航南海。6月初,日本防相稻田朋美在出席2017年新加坡香格里拉对话会议期间重申,支持美军南海航行自由,并表示将与美国在南海展开联合巡航训练。鉴此,未来日本可能通过加大对越南、菲律宾等国的资金援助和武器输出,扩大在南海地区的军事存在,从而全方位介入南海问题。但中日政治互信赤字、军事战略对立、危机管控机制缺失等因素,日本在南海地区军事存在的不断扩大必将大大增加中日在南海发生军事冲突的风险。

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美国新一轮南海航行自由行动计划的实施,对南海形势发展的影响将是全面的、深刻的和极其负面的。按照新计划,美国航行自由行动决策权力下放、决策程序减少和决策过程缩短,且基本由军方主导,因此可以断定未来美军在南海的航行自由行动将更加频繁、更加机动,挑衅的目的性和政治性更强。

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  具体而言,影响未来南海形势发展的主要因素有四个方面:

近一段时间以来,南海局势降温趋缓的总体态势并未改变,具体表现为三个方面:

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  其一,美国将会继续在南海以“航行自由”行动为名,挑战中国在南海的权利和主张。今年5月,新加坡香格里拉对话会议召开前夕,美军开展了特朗普上台以来的首次南海航行自由行动,派遣“杜威”号导弹驱逐舰进入中国南沙美济礁邻近海域。6月,美国防长马蒂斯在香格里拉对话会期间明确表示,美军将继续开展南海航行自由行动。同月举行的首次中美外交安全对话期间,美国国务卿蒂勒森亦表示,美国对南海问题的立场没有变化,不希望改变现状。因此,美军“航行自由行动”的海域和方式都可能出现新的变化,但绝对不会停止或放弃南海航行自由行动计划,中美围绕美军借助南海巡航,开展针对中国的抵近侦察和情报搜集活动也将会有增无减。

一是中国塑造和掌控南海局势的能力明显提升。www.365sb.com扶桑初叶军事插手南海 神州南海主权面前碰到四大挑战。在多边层面,从中国和东盟关系层面看,2016年中国-东盟领导人峰会达成诸多重要共识,如:正式宣布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》,为管控海上潜在冲突和风险构建了及时有效的防控机制和联络渠道。2017年11月,中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。在双边层面,中国海警局与越南海警司令部、菲律宾海岸警卫队签署合作谅解备忘录,建立海警海上合作联合委员会等安全执法合作机制。同时,中国与马来西亚、印尼两国的海上执法合作也正在紧锣密鼓的商谈之中。此外,中菲于2017年5月正式启动的南海问题双边磋商机制,为两国就推进南海有关海域开展油气联合勘探和共同开发合作、渔业合作和联合执法、稳定中菲关系提供了政府间的重要对话和交流平台。这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。

众所周知,自去年下半年以来,南海形势出现了“降温、趋缓”的向好发展态势,中国和东盟国家“南海行为准则”磋商取得积极进展,已于5月中旬通过“准则框架文本”,在建立以规则为基础的危机管控机制道路上迈出了实质步伐。

  其二,美、日等域外力量势必将利用中国南沙岛礁建设及其军事设施部署继续炒作南海“军事化”问题。美日联手在南海维持常态化的军事存在已成现实。为加强南海地区公共服务产品供给,中国将会继续在南海岛礁修建民用设施;同时,中国也将评估南海地区安全形势发展,修建必要的和用于防御目的的军事设施。但自2014年以来,日、美两国有意炒作中国南沙岛礁“军事化”,指称中国南沙岛礁建设是用于军事目的,并将破坏地区现状。今年6月3日,美、日两国防长在香格里拉对话会议期间,再次指责中国南沙岛礁建设的“军事化”将破坏地区稳定。因此,美、日等域外力量不会轻易放弃对中国的施压,势必将利用中国南沙岛礁建设及其军事设施部署继续炒作南海“军事化”问题,并有可能借机采取反制措施。

二是中菲关系持续改善。中菲两国高层频繁会晤引领双边关系健康发展、趋稳向好,为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。菲律宾总统杜特尔特自2016年6月上任以来,于2016年10月、2017年5月和2018年4月先后三次访华,习近平主席也在G20领导峰会和APEC非正式领导人会议等多边场合与杜特尔特会晤,李克强总理2017年11月访问菲律宾。同时,中菲之间已经开始在联合执法、渔业合作等领域开展合作,并正在进行油气共同开发的探讨。2018年3月以来,中菲在推进油气联合勘探与开发合作问题上取得了突破性的进展,目前已成立特别工作组,就联合研究、勘探、开发和使用南海油气资源提出建议并制定方案,且两国石油开发企业也已开始前期磋商。

毋庸置疑,美国的这一新举措将对目前已经趋于稳定的南海形势产生颠覆性的破坏性影响,与地区国家致力于增进政治互信和推动海上合作的努力相背离,同时也会对中国与东盟国家正在进行的准则磋商进程,以及未来中国主导的南海地区安全秩序建设产生极大的负面冲击。

  其三,南海仲裁案的潜在影响仍不可忽视。伴随着中国一系列及时有效的外交和舆论应对,南海局势在仲裁裁决出炉之后进入了一个相对平静的时期。但美、日、澳等部分域外国家并不甘心裁决成为一张“废纸”,也不会轻易放过借裁决挑战中国南海政策主张和扩大自身在南海地区军事存在的机会。2017年香格里拉对话会期间,三国再次一致表示,仲裁裁决具有法律拘束力,并要求有关各方遵守裁决结果。有关声索国仍可能依据裁决对中国在断续线内资源开发历史性权利的否定,伺机扩大岛礁建设、海域管控、油气和渔业资源开发等单边活动。

三是美日澳越等域内外国家推动南海局势升温显得力不从心。为保持对南海事务的持续介入,以南海问题为抓手扩大在本地区的政治与军事存在,从而牵制中国在南海战略优势的形成,这既是特朗普执政以来美国南海政策的主要特征,也是日、澳等美国的东亚盟友处理南海问题的主要政策取向。2016年和2017年的东盟外长系列会议及2018年东盟地区论坛期间,美日澳三国外长都发表联合声明,指责中国在南海的岛礁建设行动,声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。越南近期不断推进在南沙有关争议海域的单边油气开发,并积极强化与日美印澳等军事安全合作,通过主办国际会议炒作仲裁裁决和南海岛礁“军事化”问题,试图再次炒热南海争议。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持,故没有对南海争端“降温、趋缓”的良好态势产生大的负面影响。

美军航行自由行动对南海形势的影响将主要体现在域内外国家和美国同盟国、伙伴国调整南海政策和加强海上行动这两个层面。

  四是目前中国与东盟十国虽已完成“准则”
框架磋商,随着“准则”磋商谈判进入实质阶段,围绕“准则”核心条款所涉及的某些关键问题的分歧可能会更加突出,达成共识的难度不容低估,甚至不能排除陷入僵局的可能性。

与此同时,中国与东盟国家明显加快“准则”的磋商进度,着力拉长地区安全合作相对滞后的“短板”,开始致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势。从2017年5月至今,中国与东盟十国相继就“准则”框架和单一磋商文本达成共识,“准则”磋商取得了快速而突破性的进展。启动案文磋商不仅标志着“准则”制定进入了新阶段,同时还标志着中国与东盟国家开启了致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势的新进程。对于处理南海有关争议而言,“准则”将为有关各方的海上资源开发、联合军演、海上合作、岛礁控制等涉海行为确立规范,同时也为各方管控海上潜在冲突和防止冲突升级建立长效机制。但“准则”的意义远不止于此,它将为构建一个基于规则、制度化的南海地区安全秩序,着力解决长期以来中国和东盟国家安全合作滞后的问题,增进彼此政治和安全互信,提供机制化的保障。

www.365sb.com扶桑初叶军事插手南海 神州南海主权面前碰到四大挑战。对美国航行自由行动计划持欢迎态度和受到鼓舞的国家主要是日本、澳大利亚、印度和越南等国。日本、澳大利亚和印度将会直接或间接参与美军的南海航行自由行动,其中日本可能直接、全面参与这一计划,借机维持其梦寐以求的在南海军事存在的机制化和长期化。

  未来

但需要注意的是,当前南海形势同样面临诸多新的挑战和不稳定因素。尤为需要保持警惕的是,菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现,部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动,强化非法侵占和单方面主张,另一方面试图以侵权行为为裁决“背书”。2017年以来,越南在南沙万安滩海域的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的航行自由行动频繁进入美济礁等南海岛礁12海里范围,无不与仲裁裁决试图全面否定中国在南海享有的历史性权利和海洋权益密切相关。美国的航行自由行动,在奥巴马时代一共进行了四次,而特朗普政府上台至今已经进行了七次,其中四次更是进入美济礁附近海域。这与仲裁裁决将美济礁裁定为位于菲律宾专属经济区内的低潮高地密切相关。由此笔者认为,仲裁裁决并未“寿终正寝”,其负面影响开始逐步显现。

其次是澳大利亚和印度。作为“印太海洋安全战略”的两个重要推手,以某种在其看来不至于导致对华关系发生大幅倒退的方式参与“南海航行自由行动”,将是现阶段澳印两国的南海政策取向和战略考量。

  南海的和平与稳定来之不易,维护南海的和平与稳定需要域内外国家尤其是域内国家的共同努力和精诚合作。

未来南海形势“稳中有变”,应对阶段性、局部性动荡保持警惕

再次是越南。越南是中菲关系改善之后,美日极力拉拢以配合其在南海搅局的声索国,越南虽然不会像日本和印度那样表示公开支持,但其不仅乐见美国在南海地区的军事存在,而且将会通过向美军提供港口基地的使用权等双边军事合作等方式助推美国在南海针对中国的航行自由行动计划的实施。

  第一,建立统一的、行之有效的防止南海潜在冲突的危机管控机制。就南海问题而言,中美两国应着眼于在南海构建起避免误判、减少对抗,中美两国应致力于在“新型大国关系”的框架下,建设中美新型军事关系,构建、管控危机的军事互动关系,避免美方过于频繁的航行自由宣誓和抵近侦察,以及中方的岛礁建设过度“军事化”引发军事对抗或冲突。

从总的方面来讲,
未来南海形势出现颠覆性变化的可能性虽然不大,但是由于南海问题所涉及的领土争议和海域主张争议等实质性问题没有解决,由地缘政治因素所引发的区域内外有关各方围绕航道控制、资源开采、海权而展开的利益博弈将会加剧,因此不能完全排除出现阶段性、局部性动荡的可能。具体而言,南海形势的发展面临四个新的不确定性因素:“准则”案文磋商正式启动,从磋商到“准则”生效这段时间可能会被部分声索国视为巩固和扩大其单方面主张的“窗口期”;随着中国南沙岛礁的设施部署逐步提上日程,域内外国家可能会再度炒作南海岛礁“军事化”问题;美日澳印“印太战略”的渐趋成型和付诸实施,美日军事同盟在南海和印度洋方向针对中国的地缘战略部署将会逐步拉开序幕。

此外,美国在南海推行航行自由行动计划,将向国际社会和域内国家传递美国在南海问题上继续奉行“选边站”和与中国为敌的围堵政策,这无疑会激励少数声索国在南海采取“单边冒险行动”,从而进一步加剧南海紧张局势。

  第二,中国与东盟各国应集中精力、排除干扰,加速“准则”磋商,从而把“双轨思路”的第一轨,即:“南海的和平稳定由中国和东盟共同维护”落到实处。在充分考虑到“准则”磋商的复杂性和难度的同时,尽可能制定“准则”磋商的“时间表”和“线路图”,同时防止外部势力干扰,建立由南海周边国家主导和共同参与的地区危机管控机制。

第一,中美以军事互动为主要表现形式的南海博弈将是影响南海形势发展变化的主要因素。美国在包括南海在内的西太平洋地区与中国的战略竞争态势,必然使其一方面通过加强与一些南海周边国家的军事合作,牵制和遏阻中国在南海方向的海上力量发展;另一方面,单独或拉拢日本等盟国在南海进行的航行自由行动和抵近侦察会更加频繁、更具挑衅性。特朗普上台以来,美军南海航行自由行动和对周边国家军事基地访问日趋频繁。2017年11月,特朗普政府正式提出“美国版”的“印太战略”,南海成为将这一战略付诸实践的重要地带和抓手。同时,美国国内(如前海军作战部长加里·拉夫黑德)近期还不断释放信号称,如果想要遏制中国,美国需要拿出比航行自由行动更加有力的手段。为了有效应对美国的自由航行行动,随着南沙岛礁相应设施逐步部署到位,中方应对美国挑衅行动的手段和措施也会更加多样化并具有一定的威慑效应。基于此,不难断言,中美南海以军事互动为主要表征的地缘政治博弈将长期成为影响未来南海海上形势发展的一条主线。

从这个意义上讲,南海航行自由行动年度计划的出台,反映出特朗普政府仍然在延续其前任,以“基于同盟伙伴关系维持美国亚太地区秩序主导权”为主要内容的亚太政策,也是特朗普政府南海政策趋于成型的标志性事件。这必将引发新一轮以中美南海军事对抗为主要特征的南海局势持续升温。

  第三,声索国应保持克制,避免在争议地区进行单边开发活动,而应致力于搁置争议、寻求共识,开展南海海上务实合作。南海问题复杂特殊,因此寻求短期内解决并不现实。目前,搁置有关争议、开展海上合作是确保各方利益最大化的唯一选择。南海周边有关国家应加快全面有效落实《宣言》框架下五大领域的合作,围绕海洋环境保护和生物资源可持续利用等议程探讨建立“南海沿岸国合作机制”,重点开展南海珊瑚礁修复、渔业资源养护和保护生物多样性等领域的合作。

第二,作为美国在亚太地区的两个重要盟友,日本和澳大利亚对南海事务的介入,将成为影响南海形势发展的一个新的变数。从海上自卫队进入南海、与一些南海声索国军事色彩浓厚的双边合作及利用各种多边场合推动发表有关南海问题的联合声明等动作来看,日本已经将介入南海事务作为谋求军事大国地位、推动修改和平宪法、牵制中国发展和干扰中国—东盟关系的主要手段。在外交上,2018年3月,日本挑头推动在加拿大召开的“七国集团”(G7)外长会议发表声明,要求中国执行裁决,指责中国在南海搞“军事化”。从军事上看,2017年5-8月,日本海上自卫队第一次成体系、长时间的在南海地区活动,访问越南、菲律宾港口,在印度洋参加美印的联合军事演习,今年8月底开始,其“加贺”号驱逐舰又进入南海地区活动,可见,日本军事力量已经事实上延伸到南海。澳大利亚则是通过外交和政治上的高调发声,实现对南海事务的介入。2017年11月澳大利亚政府发布的14年来首份《2017年外交政策白皮书》声称,反对出于军事目的南海岛礁建设,仲裁裁决对各方均有约束力,矛头直指中国。澳大利亚亦试图推动其在南海地区的军事存在,比如2018年4月派遣了2艘护卫舰和1艘补给舰访问了越南、菲律宾和马来西亚的港口,并进入南海争议海域。同时,日、澳也是美国所提出的、明显带有针对中国性质的“印太战略”的推动者、支持者和参与者,将来势必会紧跟美国战略调整步伐,加大利用南海问题扩大在这一地区的地缘政治存在。

应对之策应以我为主

  第四,中国与有关声索国应积极落实“双轨思路”的第二轨,即:“南海争议由有关直接当事方通过谈判和协商解决”,探讨逐步建立着眼于危机管控和争端解决的双边磋商机制。目前,中菲两国已建立针对南海有关海上安全和推动合作的双边磋商机制。中越、中马也应探讨建立双边机制性平台,增进互信、促进合作,为南海有关争议解决奠定基础。

第三,今后相当长时间内,四个重大因素将可能引发海上形势再度升温。一是中国在南海岛礁上的防御性军事设施部署可能引起中美两国海上军事较量进一步升级。二是美国航行自由行动会更加频繁,而中国反制的手段也会越来越多样化和更加有力,因此这种频繁的你来我往的互动无疑将会驱动南海形势再度升温。三是随着“准则”案文磋商正式提上议事日程和进入快车道,中国与东盟有关各方围绕“法律约束力”、“军事活动”、“机制属性”等问题的矛盾和分歧将逐步凸显。四是少数国家在南海争议地区的单边行动会导致南海形势更加复杂动荡。特别是越南将会继续抓住时机重返万安北争议地区启动单边油气开采活动。

我们不能低估美国南海航行自由行动计划及其一些外交手段,对未来南海形势和我国在南海的权利主张可能产生的负面影响。中国作为南海最大的沿岸国和南海诸岛的真正主人,有义务也有能力维护南海地区的和平稳定。

  南海的和平与稳定能否持久,取决于中国和其他声索国、东盟、域外国家(主要是美、日)的共同努力和相向而行的一致行动,只要有一方背道而驰、一意孤行,南海的和平与稳定就会成为泡影。

第四,未来越南有可能在美国、日本的挑唆和支持下,推动“西沙问题”国际化、在争议地区开展单边油气开发及所占岛礁填岛扩建和加强军事设施部署等,从而成为继菲律宾之后美日搅局南海稳定的“代理人”。同时,菲律宾南海政策的两面性亦不能忽视。杜特尔特在改善中菲关系、“搁置”仲裁裁决、开展共同开发合作等问题上始终面临菲国内亲美反华势力的阻扰。菲国内要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳。因此,未来中菲关系进一步改善恐难一帆风顺。

一方面,中国应着眼于通过能力建设和形成威慑力为导向,加强南海方向的力量部署,增加美国及其他域外国家在南海采取针对中国的军事行动的成本代价。另一方面,还应从政治、外交、舆论和海上行动等领域进行统筹协调应对。通过建立与有关争端国之间的双边磋商机制,管控分歧、推进海上合作或共同开发,以阻止个别国家可能采取的单边冒险行动。从与东盟合作层面考量,中国还应通过加速“南海行为准则”磋商、并以推进南海地区安全机制建设为最终目标,牢牢掌握南海事务的主导权。

第五,仲裁裁决的负面影响阶段性显现将成为常态,其对中国南海维权、推动海上合作和“准则”案文磋商的干扰不容低估。菲律宾现政府虽然暂时搁置仲裁裁决,但随着未来菲政局变化,重提仲裁裁决的可能性不能排除。越、马等其他南海声索国也是仲裁裁决事实上的受益者,仍有可能利用裁决开展针对中国的侵权活动。美日澳等域外国家也不会心甘情愿地任由中国将裁决视为一张“废纸”。“扩建岛礁”的法律地位、“争议地区”范围界定以及南海争端是否可诉诸司法仲裁解决等问题都将会长期存在并时而凸显。仲裁裁决的负面影响还会继续发酵,其对中国南海维权、推动海上合作和“准则”案文磋商的干扰将逐步浮出水面。

此外,增加钓鱼岛维权力度和冲之鸟礁附近海域航行自由行动,挑战日本的过度海域声索、加速南沙岛礁建设民事设施的部署,尽早向国际社会提供公共服务产品等,也不失为可在南海方向减缓来自美国压力的有效措施。

规则和机制建设是谋求南海长治久安的必由之路

中美作为两个具有重要全球影响力的大国,其在南海的互动既对本地区的和平与安宁产生着深刻的影响,也对未来亚太地区的安全秩序塑造发挥着引领和示范作用。如果中美选择合作,地区和平与安宁就有保障;如果中美南海互动指向对抗,南海难以安宁。“球”在美方一侧。

事实上,寻求短期内彻底解决纷繁复杂的南海海上有关争议并不现实。可以预见的是,在今后相当一段时期内,中国在南海方向的主要任务就是在坚定维护领土主权和海洋权益的前提下,维持南海形势总体向好发展、营造和谐稳定的周边环境。我们应当按照习近平总书记在十九大报告中提出的“推动构建人类命运共同体”“以对话解决争端、以协商解决分歧”,按照“亲诚惠容的理念和与邻为善、以邻为伴深化同周边国家关系”等重要方针政策,统筹中美、中国-东盟及中国与其他声索国“三大关系”,处理好国际与国内、维权与维稳及大国与周边“三对矛盾”,围绕岛礁后续建设、推动海上合作及“准则”案文磋商“三大任务”,稳定南海形势、塑造南海秩序。

与此同时,我们还应当从构建基于规则和机制的地区秩序的长远考量着眼,有所作为。首先,通过积极考虑“准则”具有法律约束力、赋予“准则”调解除领土争议和海洋管辖权争议之外的一些具体海上纠纷的功能等,积极推动“准则”案文磋商;其次,随着我国的岛礁设施部署进一步推进,可加大民事设施建设力度,以向国际社会提供海上救援、助航设施、渔民渔船救助和补给等公共服务产品。最后,还可以“泛南海经济合作圈”构想为载体,以“21世纪海上丝绸之路”建设为总抓手,推动环南海海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作,增进互信,化解分歧,为南海问题的最终解决创造良好的外部环境,进而实现南海地区的长治久安。返回搜狐,查看更多

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